Попытки модернизации середины ХХ в. и управленческие эксперименты

В послевоенный период структура экономики СССР строилась на жестко централизованном управлении. Еще в 30-е была создана тотальная модель централизации экономики, в которой производство, распределение, обмен и потребление находились под контролем верховных институтов власти. Сложилась и действовала строгая иерархия по отраслевому признаку. Местные органы власти оказались практически лишенными возможности влияния на важнейшие стороны деятельности предприятий, союзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств.

С началом научно-технической революции и первыми признаками зарождения постиндустриальной экономики вопросы управления вновь оказались востребованы, а сама централизованная система нуждалась в коррекции в соответствии с изменениями в экономике.

В середине 1940 – начале 1950-х гг. были сделаны попытки реорганизации союзных министерств, расширения прав республиканских отраслевых министерств (табл. 1).

Эпизодически проводившееся разукрупнение, дробление министерств и ведомств нарушало сложившуюся кооперацию отдельных отраслей и предприятий, которая складывалась десятилетия, еще с военного времени по мере проявления отрицательных сторон такого дробления, вновь началось укрупнение. При этом принципы такой реорганизации не менялись.

До 1957г. неоднократно принимались постановления различного уровня, расширявшие полномочия и права республиканских министерств. Первым в этом ряду стало Постановление Совета министров СССР от 11 апреля 1953 «О расширении прав министерств» ^[1], где резкой критике был подвергнут бюрократизм в руководстве народным хозяйством СССР. В октябре 1954 г. была директивно установлена пропорция между числом рабочих и управленцев в соотношении 7:1 ^[2]. В мае 1955 г. и августе 1957 г. вновь рассматривались компетенции союзных министерств. В частности, Постановлением Совета министров СССР «О дополнительной передаче некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства на решение советов министров союзных республик» они получали право оставлять в республике до 50% промышленных товаров, предоставлять предприятиям хозрасчетные права. Республиканские министерства могли утверждать типовую структуру и типовые штаты административно-управленческого персонала предприятий, местных органов власти, а также устанавливать им должностные оклады ^[3].

Одновременно расширялись права директоров предприятий и мастеров производственных участков.

Таблица 1 ^[4]

Динамика численности министерств в 1946–1957 гг.

Год	Министерства			Год	Министерства
	Всего	Обще-союзные	Союзно-республи- канские		Всего	Обще- союзные	Союзно- респуб- ликанские
1946	49	30	19	1952	51	30	21
1947	58	36	22	1953 (март)	25	12	13
1948	59	36	23	1954	46	24	22
1949	48	28	20	1955	51	25	26
1950	51	30	21	1956	55	27	28
1951	53	32	21	1957 (апрель)	52	23	29

Частичные изменения, производимые в промышленности в конце 1940-х – начале 1950-х гг., не привели к ожидаемому росту валовых показателей, требовалось более радикальное реформирование системы управления экономикой.

В результате в мае 1957 г. на сессии Верховного Совета СССР был принят закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» ^[5], который вводил территориальный принцип управления на основе экономических районов, через новые организационные формы – советы народного хозяйства. Всего по СССР создавалось 105 совнархозов. В том числе 70- в РСФСР, 11 – Украинской ССР, 4 Узбекской ССР, 9 – в Казахской ССР, в остальных республиках – по одному.

Реформа1957 г. предполагала в первую очередь реорганизацию центрального аппарата управления. Она подразумевала:

1) закрытие одних министерств и передачу их функций территориальным органам управления;

2) перевод ряда министерств союзного уровня на союзно-респуб­ликанский или республиканский;

3) сокращение числа работников центрального управленческого аппарата;

4) перераспределение функций между старыми и возникавшими в ходе реформы новыми органами управления – советами народного хозяйства.

В соответствии с Законом СССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» министерства главных отраслей промышленности (10 союзных и 15 союзно-республиканского значения) упразднялись одномоментно. Перестали существовать общесоюзные министерства автомобильной промышленности, машиностроения, приборостроения и средств автоматизации, станкостроительной и инструментальной промышленности, строительного и дорожного машиностроения, строительства предприятий нефтяной промышленности, тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, транспортного машиностроения, тяжелого машиностроения, электротехнической промышленности. Перечень закрытых министерств свидетельствует о том, что реформированию подверглись важнейшие отрасли индустриальной экономики, обеспечивающие в условиях военно-экономической конфронтации СССР с США передовые научно-технические рубежи советской экономики – машиностроение и новейшие отрасли, связанные с производством приборов и автоматов.

Из союзно-республиканских министерств (т.е. управленческих структур второго уровня) ликвидировалось министерство бумажной и деревообрабатывающей промышленности, городского и сельского строительства, легкой промышленности, лесной промышленности, нефтяной промышленности, промышленности мясных и молочных продуктов, рыбной промышленности, промышленности продовольственных товаров, строительных материалов и др.

Здесь, действительно, ликвидировалось имевшее часто место нерациональное дробление функций родственных министерств (мясомолочной промышленности и продовольственных товаров). Закон предусматривал также стратегически важные предприятия, в частности, авиационной, оборонной, радиотехнической, судостроительной, химической промышленности и электростанций по отдельному списку Совета министров передать «в непосредственное подчинение соответствующих СНХ» (статья 13), при этом оборонные министерства продолжали планировать их работу. Из центрального управленческого уровня сохранялись министерства среднего машиностроения (обычно так обозначались секретные оборонные предприятия), транспортного строительства и электростанций. Логика данного решения налицо – это были министерства инфраструктурного профиля, отвечавшие за оборонную безопасность, транспортную целостность и электросвязь страны.

Сохранившиеся министерства должны были

планировать промышленное производство;

обеспечивать высокий технический его уровень;

составлять планы научно-исследовательских работ и контролировать их выполнение;

непосредственно руководить предприятиями союзного подчинения.

Таким образом, эти министерства соединяли в себе перспективные и текущие управленческие функции.

Пять министерств преобразовывались в Государственные комитеты при Совете министров СССР: по авиационной технике, по оборонной технике, по радиоэлектронике, судостроению, химии. Сюда отходили предприятия, связанные с оборонным производством и перспективные в научно-техническом плане.

К центральным органам государственного управления были также отнесены Государственный научно-технический комитет, Государственный комитет по автоматизации и машиностроению, Государственный комитет по делам строительства (Госстрой СССР) и Государственный экономический совет. Все они работали при Совете министров СССР. Их главной задачей была координация научно-исследовательских работ соответствующих направлений.

На Государственный научно-технический комитет СССР возлагались задачи изучения передового советского и зарубежного опыта, пропаганда достижений, издание соответствующей литературы и контроль за развитием и внедрением новой техники в производство. В данном случае обе важные, но разные по своей организационной сущности функции, задачи – популяризация научных достижений и внедрение передовых достижений НТР – возлагались на один орган.

Аналогичные органы должны были действовать не только на республиканских уровнях, но и в ряде случаев, при необходимости на уровне совнарохозов. Новый орган заменял действовавший прежде комитет Гостехники СССР. Теперь делался акцент на научный компонент. Как отмечали экономисты того времени, отличие нового органа от старого состояло «не столько в выполняемых ими функциях, сколько в порядке их осуществления. Главное заключалось в том, чтобы привлечь к работе этого аппарата самих новаторов производства, изобретателей и рационализаторов, а также научных работников», которые должны были создавать временные научные коллективы для решения конкретных задач ^[6]. Эта практически нереализуемая в принципе задача была обречена на неудачу, так как не прописывала никаких правовых и экономических механизмов и использовала только моральные стимулы.

Аналогичные функции имел Государственный комитет Совета министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР). В его обязанности входила координация научно-исследовательской и экспериментальной работы в области строительства и типового проектирования, вопросы технической информации и распространения отечественного и зарубежного опыта строительства.

Центральный статистический комитет СССР (ЦСУ СССР) должен был не только заниматься централизованной отчетностью, но и анализировать итоги работы предприятий и совнархозов, выявлять неиспользованные резервы и вскрывать недостатки.

Вместо ликвидированных 25 министерств создавалось 9 государственных комитетов. Они не имели узкоотраслевого характера. Их функции были, прежде всего, ориентированы на материально-техническое распределение, причем перспективное и текущее.

В связи с образованием СНХ функции Совета министров изменились. За ним сохранялось руководство и контроль за составлением государственного бюджета, обеспечение единой финансовой политики.

Первые перемены в области планирования начались в мае 1955 г. с принятия обширного постановления Совета министров СССР «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик» ^[7]. В соответствии с этим решением началось распределение сфер влияния Совета министров СССР и союзных республик в вопросах планирования. На союзном уровне оставалось планирование республиканских объемов валовой и товарной продукции, а также нормированное распределение сырья, материалов, топлива, оборудования с учетом местных возможностей. Республикам разрешалось вести сметно-финансовые расчеты капитального строительства в размере до 50 млн рублей, оставлять на местах до 50% сверхплановой промышленной продукции и 25% продовольственных товаров.

Применительно к строительству финансирование сверх плана должно было вестись за счет других родственных, но не выполнивших план предприятий. Выходить за пределы финансовых лимитов по отрасли запрещалось.

По другим ресурсам возможности республиканских министерств ограничивались 5%: по общему количеству материалов и оборудования, объемам капиталовложений. По числу работников резерв республиканского министерства составлял всего 2%. Промысловая кооперация получала право 5% своей прибыли использовать на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Возможности республиканского (без сметы) строительства ограничивались суммой в 100 тыс. руб.

Новшества в области бюджетной политики были связаны с отменой деления бюджета на республиканский и местный ^[8]. По согласованию с Министерством финансов СССР республики получали право переводить на хозяйственный расчет областные, краевые и городские управления промышленности с отнесением расходов на их содержание за счет коммерческой себестоимости продукции. Расчетные счета для перераспределения оборотных средств главные управления могли вести в государственных банках.

Одновременно вводились послабления в конце «плановой цепочки» – на уровне предприятий. Техпромфинпланы предприятий могли меняться директорами предприятий в процессе работы поквартально. Для этого теперь не требовалось утверждений соответствующего министерства. Кроме этого, директора получили разрешение выполнять заказы для местного производства из местного сырья, устанавливать цены на тарифы и услуги при отсутствии утвержденной цены, максимальная рентабельность допускалась в 5%) ^[9].

Сходные перемены в высшем и низшем управленческом звене можно оценивать позитивно и характеризовать как послабление директивного нажима на производителей.

Следующим шагом стало реформирование организационной структуры Госплана СССР. 4 июня 1955г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О перестройке работы Госплана и мерах по улучшению государственного планирования», в соответствии с которым Госплан разделялся на две комиссии:

Государственная экономическая комиссия Совета министров СССР по текущему планированию народного хозяйства;

Государственная комиссия по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР).

Как обычно, эти перемены связывались с необходимостью «улучшения перспективного планирования народного хозяйства СССР». Госплан СССР должен был разрабатывать 5-летние планы, с учетом широкого внедрения передовой техники, улучшение новых технологических процессов, рациональной организации производства и труда. При этом должны были сохраняться рост производительности труда и снижение себестоимости продукции.

Применительно к отраслям Госплан разрабатывал планы на более длительную перспективу – 10-15 лет, с учетом «правильного соотношения в развитии отдельных отраслей народного хозяйства» промышленности и сельского хозяйства, транспорта, добывающей и обрабатывающей промышленности, с преимущественным ростом производства средств производства, производства и потребления, накопления и потребления. Госплан замысливался как научно-ориентированный орган государственного управления, нацеленный на решение перспектив научно-технического развития.

Одновременно ставились задачи комплексного развития экономических районов, правильного размещения производительных сил, ликвидации «чрезмерно дальних и нерациональных перевозок».

Предполагалось, что Госплан СССР и Государственная экономическая комиссия будут работать согласованно.

Таким образом, структура плановых органов складывалась двухуровневой – собственно Госплан СССР (или Государственная плановая комиссия) и комиссия по оперативному управлению (или Государственная экономическая комиссия).

По решению декабрьского (1956 г.) Пленума ЦК КПСС Государственная экономическая комиссия должна была работать вместе с новыми органами, «увязать текущее планирование с потребностями краев и областей, приблизить органы центрального хозяйственного управления… непосредственно к районам расположения предприятий» ^[10].

Через два месяца, в феврале 1957 г. был создан еще один орган – Экономическая комиссия совета национальностей при Верховном Совете СССР ^[11]. Ее функции прописывались кратко – подготовка соответствующих вопросов к заседаниям Верховного совета СССР. В состав комиссии входил председатель и по 2 представителя каждой союзной республики и с совещательным голосом – представители автономных областей и округов.

Самое, пожалуй, важное в этих решениях то, что с конца1956 г. в партийных документах по планированию явственно просматривалась тенденция учета интересов и потребностей территорий. При этом средством учета интересов последних выступало разделение перспективного и текущего планирования. Коренное улучшение планирования мыслилось как разделение его на каждодневное и перспективное. Текущее планирование, связанное с производством непосредственно, должно было опираться на территориальные органы планирования. Однако данная логика не сработала.

В решениях майской сессии Верховного Совета и принятом им Законе СССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» был положен конец существованию двух параллельных органов планирования. Оба учреждения упразднялись, а их функции переданы вновь образованному Государственному плановому комитету Совета министров СССР и Госпланам союзных республик. Госплан воссоздавался в прежнем виде.

В соответствии с Законом Верховного Совета СССР, должен был решать следующие функции:

всестороннее изучение потребностей народного хозяйства;

разработка текущих и перспективных планов развития народного хозяйства с учетом передовых достижений науки и техники;

проведение единой централизованной политики в развитии важнейших отраслей народного хозяйства;

обеспечение правильного размещения производительных сил страны и пропорционального развития всех отраслей народного хозяйства;

разработка планов материально-технического снабжения;

контроль за соблюдением государственной дисциплины в осуществле­нии поставок промышленной продукции ^[12].

Закон Верховного Света СССР ставил по существу перед Госпланом СССР все управленческие задачи: не только планирование воспроизводственного цикла (производство – распределение – обмен – потребление), но и задачи учета и контроля за производством и распределением выпускаемой в стране продукции. За другими органами оставались по сути лишь организаторские функции. Госплан превращался в «сверхгосплан» – главный орган центрального управления.

Функции же Госплана становились слишком многогранными. По существу, реформа, связанная с изменением системы оперативного управления и перевода ее на уровень территорий, использовала в качестве важнейшего рычага (или инструмента) сверхцентрализацию функций в Госплане СССР. Последовательность самого процесса планирования менялась, однако принципы планирования оставались неизменными.

К концу1957 г. административные перемены в центральных органах власти завершились, ведущее место в новой иерархии занял Госплан СССР.

Реформа позволила упростить всю структуру управления промышленностью и строительством. Численность аппарата органов государственного и хозяйственного управления сократилась почти на треть и в 1960-м г. составила 1,2 млн человек, то есть являлась самой низкой за все послевоенные годы ^[13].

Реформирование экономики позволило сохранить высокие темпы эко­номического роста в конце 1950-х гг., однако уже с начала 1960-х гг. на­ме­тилась тенденция к снижению, что привело к дальнейшему реформированию структуры управления промышленностью.

В1960 г. были образованы республиканские СНХ в РСФСР. Украине и Казахстане, которые должны были координировать работу областных СНХ.

В 1962г. был создан СНХ СССР. Началось укрупнение СНХ.

С1963 г. восстанавливалось централизованное руководство строительной отраслью, сферой науки. Был образован ВСНХ.

Анализ основных направлений деятельности СНХ позволят сделать вывод о том, что территориальные органы по руководству промышленностью и строительством проводили активную и разноплановую работу, сочетавшую в себе как мероприятия по новому строительству, так и по интенсификации производства и повышению производительности труда. Однако неустойчивость институциональной среды, постоянные организационные перемены и «нестыковки» часто сводили на нет усилия новых органов власти.

[1]О расширении прав министерств // Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т.4. С.5.

[2] Там же. Т.4. С.146.

[3] Там же. Т.4. С.198, 370.

[4] Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти 1945 – 1991. Новосибирск, 2000г. С. 207.

[5] Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством // Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т.4. С.346.

[6] Ефимов А.И. Перестройка управления промышленностью и строительством в СССР. М.: Госполитиздат, 1959. С.44-45.

[7] Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик // Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т.4. С.200-217.

[8] Там же. Т.4. С.202.

[9] Там же. Т.4. С.245.

[10] Там же. Т.4. С.323.

[11] Там же. Т.4. С.330.

[12] Там же. Т4. С.346.

[13] Народное хозяйство СССР в 1963г. С. 476, 477.